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종이마패

포철 1기 설비구매는 대금지불과 설비선정의 절차에 비능률과 잡음을 부르는 혼선이 깔려 있었다. [중략] 포철은 정부기관은 ‘주일구매소’를 통해 설비구매를 계약할 수밖에 없었다. 주일구매소는 포철이 면밀한 검토를 거쳐 선정한 설비공급업체를 성능이나 가격에서 트집 잡았다. 그러면서 포철이 2류로 돌린 업체와 계약하겠다고 주장했다. 공급업체에서 상납과 리베이트를 받아내려는 정치인들의 협잡까지 개입했다. [중략] 단단히 준비하고 있는 그에게 기회가 왔다. 1970년 2월 3일, 대통령이 포철의 공사진척 상황을 보고받고 싶어 한다고 청와대 비서실에서 전화했다. [중략] 설비구매에서 포철이 부닥친 난관을 설명하고 개선방안을 건의했다. 심각하게 듣고 있던 박정희가 말했다. “지금까지 건의한 내용을 여기에 간략히 적어봐.” 박정희가 메모지를 내밀자, 경제장관회의에서 지시할 자료로 쓰려나 싶어 건의사항을 간략히 정리했다. [중략] 박태준이 박정희에게 메모지를 넘겼다. 그런데 놀라운 일이 벌어졌다. 내용을 야무지게 훑어본 박정희가 메모지의 좌측 상단 모서리에 친필서명을 하여 도로 내밀지 않는가. [중략] 박정희의 친필서명이 든 메모지는 포철 역사에서 ‘종이마패’로 불린다. [세계최고의 철강인 박태준, 이대환, 2004년, 현암사, pp309~312]

개발독재시대의 두 거물 박정희와 박태준이 한국경제에 어떠한 영향을 미쳤는지를 잘 보여주는 한 사례다. 경제성장을 일구어낸 개발도상국에서 볼 수 있는, 강직한 기업인, 비효율적인 국가기관, 떡고물을 챙기려는 정치인, 신념을 가진 독재자 등 그럴듯한 캐릭터들이 잘 포진되어 있다.

결과적으로 적어도 포항제철과 관해서는 ‘종이마패’적 기업운영이 성공을 거두긴 했다. 하지만 박태준이라는 CEO의 일방적인 말만을 믿고 통치자가 기존의 주일구매소와 같은 객관적 검증절차를 배제시켜버린 행태는 매우 위험할 수도 있다. 그 위험성은 사실 역사를 돌아볼 때 지루하게 반복되어 왔다.

실제로 이후 수많은 경제행위에서는 상호검증을 통한 의사결정의 합리성을 도모하기 위해 법적으로나 제도적으로 여러 기관과 행정절차를 두어왔다. 하지만 이러한 것들도 결국은 운용하기 나름이어서 오늘날에도 국가는 제도와 기관의 검증절차를 갖은 편법을 동원하여 피해나가기도 한다.

대표적인 회피행위로는 민영화를 들 수 있다. 공공서비스를 민영화하는 것은 부채에서나 행정기관의 감독으로부터 자유로울 수 있다는 점에서 행정력의 범위에서 배제시킨 것이라 할 수 있다. 개별사업으로는 사업을 쪼갬으로써 일정규모 이상 사업에 필요한 타당성 검토에서 배제시키는 방법이 있다.

요컨대 권력분산형 국가 모델은 – 예를 들자면 독립적인 중앙은행과 같은 – 그것이 반드시 경제성장 등에 있어서 성공적 이어서라기보다는 그렇지 않을 경우 발생할 수 있는 위험성이 너무 크기에 보강된 것이다. 어쩌면 그것들이 행정 권력의 아전인수 격 행동에 의해 지금도 무력화되고 있는 상황이 그 반증인 셈이다.

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포항제철 건립의 자금조달에 관하여

식민지와 전쟁의 참화에서 벗어난 약소국 남한은 – 또는 적어도 그 당시의 위정자들은 – 하나의 꿈이 있었다. 그것은 ‘산업의 쌀’이라는 철을 생산하는 제철소를 갖는 것. 특히 철강생산 능력이 북한에 크게 뒤떨어진 남한은, 이승만 정권 이래 지속적으로 제철소 건립을 추진하였으나, 역부족이었다. 드디어 제철소 건립이 가시화된 것은 1966년 이었다.

그해 미국, 독일, 영국, 이탈리아 등 4개 국가와 이들 나라의 7개 철강업체로 구성된 대한국제철차관단(KISA : Korea International Steel Associates)이 정식으로 발족되었다. KISA의 합의사항은 한국에 종합제출 건설을 위해 차관단이 1억 달러, 한국이 2천5백만 달러를 출자하여 1967년 봄까지 공장을 착공하도록 최선을 다한다는 것이었다.

하지만 이 “최선을 다한다는 것”은 아무것도 약속하지 않는 공염불이었다. KISA와 남한과의 합의각서에는 자금 조달시기, 배분율, 책임소재 등에 대한 명시가 없었다. 이 때문에 사업성이 미진하거나 자국 및 자사의 이익에 부합하지 않을 경우 언제든지 발뺌을 할 수 있는 상황이었고, 실제로 그러했다. 이 난국을 타개한 것은 포철사장 박태준 씨였다.

대일청구권 자금을 포철 1기 건설에 투입하자는 박태준의 절묘한 아이디어는 확인하나마나 현실성을 담보했다. 3억 달러의 무상자금만 해도 1966년부터 10년간에 걸쳐 지급하도록 되어 있으니 아직 절반은 남았을 터, 대외경제협력기금(유상자금) 2억 달러에서도 여유가 있을 터. [중략] ‘하와이 구상’을 서둘러 실현하려면 장애 하나를 넘어야 했다. 양국 정부가 농림수산업 발전을 위해 사용한다고 합의해둔 자금의 용처를 바꾸는 것. 먼저 박정희의 허락을 받아야 하고 일본 내각을 설득해야 했다.[세계최고의 철강인 박태준, 이대환, 2004년, 현암사, pp273~274]

박태준 씨가 자금조달로 어려움을 겪을 당시 머리를 식히러 찾은 하와이에서 떠올랐다는 이 아이디어 덕분에 자금조달은 새로운 국면을 맞게 되었고, 결국 남한 경제사에 큰 획을 그은 포항제철의 건설은 본 궤도에 접어들게 된다. 여기서 주목할 만한 사실은 박태준 씨가 사용한 자금이 결국 “농림수산업 발전을 위해 사용한다고 합의해둔 자금”이었다는 점이다.

“농림수산업의 발전”은 무엇을 의미하는 것일까? 당시 일본의 통산상 오히라의 말을 빌리자면 “경제원칙 상 산업화의 첫 단계는 농업자립화이므로, 남한은 비료공장, 농기계공장을 세워 농업부터 발전”시켜야 한다는 것이었다. 이 원칙이 옳건 그르건 간에 결국 당시 대한중석의 사장 지위였던 박태준 씨는 일개 기업인으로 대일청구권의 용도를 바꾼 셈이다.

드디어 1969년 12월 韓日간에 종합제철에 관한 기본협약이 체결되어 건설에 착수하게 되었다. 韓日 국교정상화 때 양국간에 합의된 청구권 및 對韓차관 공여액은 무상자금 3억 달러, 유상자금 3억 달러, 상업차관 3억 달러 이상으로서 무상 및 유상자금 각 3억 달러에 대해서는 항일독립유공자보상, 對日민간청구권보상, 평화선철폐에 따른 어민보상 등 국민적 요구가 방대했다. 朴대통령은 국민적 반발이 적지 않을 것을 각오하면서 낭비보다는 건설이라는 견지에서 종합제철건설에 상당한 액수를 투자하는 대영단을 내렸다.[김정렴, 한국경제정책30년사, 중앙일보사,  pp138~139]

당시 재무부/상공부 장관을 역임한 김정렴 씨의 진술은 또 다른 측면을 보여준다. 즉, 남한이 일본과의 국교를 정상화하면서 받아낸 각종 자금은 “농수산업의 발전”뿐만 아니라 일제(日帝)시대로 인해 고통 받은 이들과 국교정상화로 피해를 입는 이들의 청구권이기도 했다. 하지만 박정희는 이런 보상을 “낭비”로 보고 종합제철 건설에 투자하는 “대영단”을 내린다.

이러한 일련의 모습은 남한경제의 주요특징의 하나로 지적되고 있는 요소투입 주도 성장모델의 한 단면이다. 일단 외자(外資)든 내자(內資)든 – 거의 외자였지만 – 동원하여 정권이 중요하다고 여기는 사업에 집중 투자함으로써 의식적으로 해당산업을 육성하는 것, 자유시장 경제원리와 별로 맞지 않는 이 방법을 박정희가 채택하였고 포철이 그 대표사례다.

<그들이 말하지 않는 23가지>의 작가 장하준 씨는 이러한 국가주도형 자본주의 모델에 대해 긍정적인 편이다(또는 적어도 그 존재의의를 부정하지 않는다). 나 역시 이러한 의식적인 경제정책이 가지는 함의에 공감한다. 만약 당시 경제관료들이 ‘남한은 농업국가가 적당하다’는 국제사회의 충고(?)를 받아들였으면 어떻게 되었을지는 눈에 선하다.

문제는 경제근간이 자본주의인 사회에서 그 요소투입 모델이 성공한 이후다. 이후 포철에서 만든 철로 농기계를 만들어 농업 발전에 기여한 정황은 있었겠으나 포철이 창출한 잉여로 항일독립유공자나 위안부들의 뒷바라지를 해주지는 않았을 것 같다. 그것은 악덕기업이어서가 아니라 주주의 이익 – 또는 노동자의 이익 역시 – 을 반하는 짓이었기 때문이다.

일견 당연한 이야기지만 그런 자본주의의 기업원리를 고수하려 한다면 애초에 자금용도가 제철소 건립을 위한 상업차관이 아니었던 – 어찌 보면 일제로 인해 피해 입은 국민 모두의 것인 – 배상금을 쓰지 않았어야 할 일이다. 그래야만이 포철이 투입과 산출이 자본주의 경제원리에 그대로 부합하는 기업이 되었을 것이기 때문이다.